改變中的水患管理哲學— 向歐洲學習
撰文/廖桂賢(地景及都市設計師)

西元2000年,人類文明進入二十一世紀,與人類聚落生存發展息息相關的防洪治水觀念也在歐洲邁向了新紀元。自古以來就不斷與水相抗衡的荷蘭,在這一年官方正式宣布放棄過去沿用了好幾個世紀、以工程與洪水作戰的防洪策略,面對二十一世紀,地窪的荷蘭將以「還地於河」(Room for the River) 的策略取代堤防等傳統防洪工事,來減輕洪水造成的災害。

握手言和,與洪水共存(Living with Floods)
「還地於河」政策成為荷蘭官方正式的水患管理策略,象徵著荷蘭終於把好幾十世紀高齡、已不管用的防洪舊武器束之高閣,不再一昧對抗,轉而與洪水握手言和,並開始試著把洪水當成朋友而非敵人。過去遭逢水患的經驗讓荷蘭體認,既然洪水本身是自然現象無法消極抵擋,不如設法找出與洪水和平共生的方式,積極與洪水共存,來化解人與洪水之間越來越嚴重的衝突,以減輕衝突帶來的災難。

事實上,面對似乎越來越難以控制和防範的水患課題,不只水利大國荷蘭開始改變觀念,其他也飽受水患之苦的先進國家如英國、德國、法國、比利時等,也開始揚棄過去以工程防堵為主的治水手段,改以順應河川作用力的方式來減低水患威脅。一個新的水患管理哲學,已經在歐洲浮現。

慘痛教訓換取的新觀念
觀念的轉變,是以慘痛的教訓和高昂的代價換來的。1993年及1995年的冬天,萊因河(Rhine)與繆士河(Meuse)的洪水造成比利時、法國、德國以及荷蘭境內嚴重的水災,光是在荷蘭萊因河沿岸地區就有五萬的居民被迫策離,這兩年的水災造成歐洲各國總共四億美金的經濟損失;1997年,奧得河(Oder)流域的豪雨讓德國、波蘭、捷克等國境內產生了所未有的嚴重淹水,在波蘭,總共有7萬棟房子、3800座橋樑、1400公里的道路、以及675公里長的堤防在這次水患中被摧毀;2002年八月,多瑙河(Danube) 以及易北河(Elbe)沿岸爆發大規模的水患,地理影響範圍廣及奧地利、捷克、德國、俄羅斯、羅馬尼亞、西班牙、斯洛伐克等眾多國家,造成德國約一百人的死亡,光是德國境內受到影響的人數高達四百萬人;去年(2005) 八月,歐洲再度遭受大規模水患侵襲, 包括瑞士、羅馬尼亞、德國、奧地利等國受到嚴重影響,造成共42人死亡、數千人被迫撤離家園。

過去幾十年來,世界各國面臨了越來越頻繁嚴重的水患災害,即使水利工程技術先進的歐洲地區也不例外,水患已經成為歐洲最主要的「天然」災害(Natural Hazard)。然而檢討近幾十年來歐洲水患成因的研究報告卻指出,對土地及河川的不當管理和使用等「人為」因素,才是造成水患越來越嚴重的原因,一連串大規模的水災也直接反映了以工程為主的防洪治水策略的徹底失敗。

長久以來,人們將水患視為隨著大雨而生的天然災害,然而隨著人類對土地、河川、以及氣候的改變和干擾越來越大,人為因素對現代水災的形成和惡化佔了越來越顯著的份量。河川流域內的土地利用方式、河流改造工程(River Regulation)、堤防建設後洪水平原的消失、以及氣候變遷等的人為力量都足以全面改變河川水文和洪水作用力。堤防、攔河堰、水壩、水泥護岸等防洪工程的發展僅建立在單純的科學計算考量,將自然發生的洪水視為敵人來抵抗防堵,撇開對於河川生態的破壞不談,在水災成因越來越複雜、越來越不「天然」的今天,已經無法達到工程師所算計的安全保障,卻反而成為加重甚至引發水患的元凶之一。

不可預測的年代更需要新的作法
在1993及1995年的水災後,荷蘭人開始徹底檢討過去以工程為主的防洪治水策略,有三分之二的國土低於海平面的荷蘭,絕不敢再全面仰賴過時的治水觀念和技術來保障國家安全。

另一方面,全球性的氣候變遷使得降雨變的越來越難以預測,但科學家唯一可以確定的是,將來的河川洪水量只會越來越大,洪水時期的河川水位只會越來越高。依照過去的工程邏輯,只要加高加強堤防就可以高枕無憂,但是荷蘭現有的堤防設計標準已經相當高,按照計算足以抵抗發生機率是1250年甚至一萬年一次的大洪水,但在氣候已經不可預測的情況下,誰能夠保證本來久久才有可能出現、甚至更大的洪水不會經常來報到?不斷加高堤防也不是辦法,既然加高堤防已經成了死胡同,面對未來水患的考驗,必須要有新的作法,荷蘭人於是把腦筋動到設法降低水位上。

還地與河,給河流多一些空間(Room for the River)
在不加高堤防和增加其他硬體工事的情況下,減輕災害發生唯一的方法就是增大河川本身承載洪水的容量,於是,荷蘭人提出「Room for the River」,也就是「還地於河」的政策,決定給河流多一些空間,將過去用硬體工事硬生生從河川廊道內奪得的空間還給河流,讓河川可以像以往一樣自行改道,在原本的洪水平原上溢流氾濫。「還地於河」政策主要的作法包括,將河流兩岸的堤防往外移,大量增加河川的橫斷面(River Cross Section),或是降低堤防內河道旁平原的高度,以增加洪水來臨時的行水面積和蓄容洪水量。

荷蘭政府選定低窪的萊因河三角洲來實際執行「還地於河」的政策,具體制訂了「空間規劃關鍵決策」計畫(Spatial Planning Key Decision),明確規範了萊因河三角洲的防洪的目標、景觀整體規劃、以及生態環境改善,以全面而整體的、非工程的空間計畫來降低未來的水患風險,預計在2015年達到預期的安全水準,預計經費為2.2億歐元(約92億台幣) 。

自然防洪( Natural Flood Defence)
「還地於河」的政策的採用等於是承認了人為防洪工事的失敗,荷蘭以及其他歐洲國家開始認清,沒有任何人為工程可以保證人類又要居住在洪水平原,又可以免於水患。唯有自然河川的本身才有可能「馴服」自己的洪水,唯有將原有的洪水平原還給河川,回復河川原本就具有的蓄洪能力,才是解決水患威脅的治本之道,於是,相對於人為、工程防洪觀念的「自然防洪」(Natural Flood Defence) 的概念應運而生。

一個區域若採用自然防洪策略,指的是所採用的防洪措施不但能減輕水患威脅( Flood Risk),也同時強化及改善洪水平原的自然作用。自然防洪的作法是藉由復育河川水文、地形、生態的方式來提高洪水平原的蓄洪量以及河道的排水量,此外,保護河川免於被水泥化或被工程整治而的喪失其珍貴的自然功能,也是自然防洪的主要工作之一。

復育洪水平原(Floodplain Restoration)
在「還地於河」的政策中或是「自然防洪」的作法中,最關鍵的工作就是回復河流原本洪水平原的蓄洪及生態功能。洪水平原除了具備滯洪(Floodwater Retention) 的能力,還可以增加地下水補注(Groundwater Recharge) 的機會,其水陸交接的特質更是豐富多樣物種的棲息地,在洪水期間洪水平原的土壤和植物所產生的化學作用也扮演著淨化水質的角色,此外,洪水平原也可以提供休閒和綠地的機會,對人類而言,洪水平原可以說提供了許多寶貴的「生態服務」( Ecological Services)。然而過去人們以堤防將洪水平原與河道阻隔後挪用為農田或是住宅用地,堤防外移或拆除後,必須進行洪水平原的復育(Floodplain Restoration),讓其回復上述種種的自然功能。

歐洲許多國家已經針對部分河流進行洪水平原復育的工作:德國在1998年完成了布略得河(Brede)大規模的的復育工作,包括將截彎取直的河道恢復蜿蜒及復育一連串的濕地,而目前進行中的易北河防洪行動計畫(The Action Plan Flood Control Elbe)中,則包括了15個,總面積兩千六百公頃的洪水平原復育的子計畫;在荷蘭,除了「還地於河」計畫中進行的復育工作,早在1990年,萊因河南岸的城市Meinerswijk就復育了200公頃的洪水平原;萊因河的支流瓦爾河(Waal) 南岸,也以栽種多樣的植物來復育336.5公頃的洪水平原;奧地利則在1996到1998年對境內的多瑙河和多瓦河(Drava)進行500公頃的洪水平原復育;此外,英國、法國、波蘭等國家都有已經完成或是正在進行中的相關計畫。在歐洲,復育洪水平原已經成為水患管理的主要工作之一。

新的觀念需要新的專業參與
不管是「還地於河」、「洪水平原復育」、「自然防洪」、或者是「洪水共存」等水患管理的新觀念,扭轉了人類與河川和土地之間關係的傳統哲學,代表了作法上的重大轉變。不同的觀念和作法的推展,需要有別於傳統水利的其他專業一起投入,尤其是,新的防洪作法奠基於對土地空間使用模式的重新思考,因此空間規劃專業界更是需要積極投入當前水患管理的工作。

歐洲的空間專業者在水患議題上已經開始積極參與,將水患管理與都市發展結合。都市規劃、地景建築、和建築專業者已經為都市與水患的衝突提出了不少空間解決上的創意,包括思考都市表面如何更為透水、都市的公共空間如何成為滯洪的環節或如何容許不定期的淹水、建築物和廣場如何截流雨水及防水等,荷蘭的幾個建築案甚至開始學習高腳屋的概念,讓住宅可以容許不定期的淹水而不影響正常生活,甚至有所謂「兩棲屋」(Amphibian Houses) 的創意。從人類住宅聚落空間的改變來面對水患課題,試著與洪水共存,正是水患管理應該走的永續方向。

向歐洲的新觀念學習
一直以來, 我們將水患管理的種種工作簡化為「治水」。在中文裡,「治」本身的意義是「整理」、「修建」的意思,從古至今,我們都一直視洪水為「侵襲」人類、禍國殃民的敵人,河流不乖洪水亂竄,就必須被「治理」。今天,歐洲人終於醒悟,水是無法被「治」的,該被治的不是水和河流的本身,而是人們對於土地和河川的不當利用。

在台灣,水患的討論仍然停留在治水預算的多寡和政治分配。大部分的人天真的相信只要政府砸錢治水,用工程儘速做河流整治,就可以解決水患問題,政府和人民卻從來沒有想過這樣以「治水」為主的水患管理作法是不是真的為我們帶來了安全的保障,而政策也不斷在政策宣導上也給予民眾錯誤過時的訊息和不切實際的期待。

二十一世紀的水患管理,必須跳脫落伍的「治水」及防洪工程技術思維,以尊重河川自然作用力、治理土地和都市空間利用的方式來減輕水患,當前的水患管理工作需要眾多不同專業需要一起共同參與,期待歐洲近來浮現的水患管理新觀念和相關案例,能夠給台灣一些啟示。

更多相關資料請參考:
荷蘭Room for the Rive網站:
http://www.ruimtevoorderivier.nl/

Restored floodplain areas would have limited flooding on Lower Danube:
http://www.panda.org/about_wwf/what_we_do/freshwater/index.cfm?uNewsID=74080

Living with Floods: Achieving Ecologically sustainable Flood
Management in Europe:
http://assets.panda.org/downloads/livingwithfloodswwfpolicybriefingfinal.pdf

How to Use Floodplains for Flood Risk Reduction:
http://levis.sggw.waw.pl/ecoflood/contents/Guidelines(draft_2005-10-10).pdf

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