台灣濕地91年02月號第33期
世紀交替間虎口下的香山濕地

文/魏美莉

歷經九年的新竹香山環評案

  黃達夫在談論有關醫療觀《用心,在對的地方》一書的自序中提到:
「沒有一件值得做的事情是輕易做得到的。……但是,我們總要為我們的未來勾勒一個願景,訂定一個目標,才能朝著對的方向一步步的走下去。」



◇新竹香山曾有一個移山填海造地案

  海洋台灣在過往經濟發展掛帥的政策下,自然生態環境的破壞被視為必要的犧牲,又因過去的海禁與戒嚴,人與海的關係疏離,海洋文化沒落,完全忽略沿海地區對維護生態平衡之重要性,早已做廣泛的開發利用。

  日據時代,日本殖民政府即有興趣開發新竹香山海埔地,並派員實地勘查,後因無法考據之因素而擱置。

  國民政府遷台後,行政院國軍退除役官兵就業輔導委員會於1957年開始規劃測量,將新竹港南海埔新生地開發為農地;1959年9月成立新竹海埔地開發小組,並開始築堤,1962年完成88.8997公頃實驗區之圍墾;繼而於1964年6月起實施北區(實驗區西側)之圍墾,至1966年填了225.8523公頃;共開發海埔新生地314.752公頃。

  新竹市自1982年7月1日奉准合併原隸屬新竹縣之香山鄉後改制為省轄市,並於1990年成立東區、北區及香山區等三處區公所。

  1992年1月27日台灣省政府於第2073次委員會通過「台灣省加速推動海埔地開發計畫」,並核定新竹香山區海埔地優先於兩年內開發完成。而事實上,退輔會在圍墾港南海埔地同時,即已計劃開發客雅溪口以南的中北區、中南區及南區,中北區規劃118公頃的工業區,餘為農用等計607公頃;二十幾年前,省政府亦虎視眈眈這塊爛泥巴地,水利局曾於1978年將香山海埔地規劃為臨海工業區;1980年底省水利局完成了包含香山海埔地的「西海岸海埔地濱海工業區開發適地調查報告」;竹市府則於1987年左右委託交通大學土木研究所進行規劃客雅溪以南區域,1988年1月該所提出「新竹香山海埔地初步規劃報告」,該報告扣除浸水垃圾場預定地40公頃,預計填海造地總面積為1246公頃,此時尚未考慮移山填海。

  童勝男於1989年底上任市長後便積極開發新竹濱海地區,繼1990年興建浸水垃圾掩埋場;新竹市政府於1991年底起即委託中華顧問工程司(以下簡稱中華顧問)陸續辦理完成「新竹市香山海埔地開發先期規劃研究」、「新竹香山海埔地開發取土區域與開發區域土地利用方案研究」等推展新竹香山海埔地開發之工作;同時台灣省水利局亦委託中華顧問辦理完成「新竹香山區海埔地造地開發計畫環境說明書」,經環保署依加強推動環境影響評估後續方案程序規定,裁定進行第二階段環評後,仍委由中華顧問辦理之。

  1992年7月10日行政院環境保護署接到台灣西海岸七大沿海工業區的開發計畫之申請,其中台灣省政府建設廳提報之新竹香山區海埔地造地開發計畫(簡稱香山案)約開發1,025公頃;7月17日中國時報於第15版桃竹苗綜合新聞版專題報導此事。至此新竹市政府正式透過媒體公佈香山案,計畫填土區位新竹市香山區,北自客雅溪口,南至南港里一無名溝出海口止,南北長約10公里,東西寬自現有海堤起至低潮線止,平均約1.5公里。另有取土區四處,位於填土區東側之大坪頂與大湖莊間丘陵地,取土面積320公頃。8月10日省府決定年底動工,繼而於客雅溪口土堤切出一通道,並在灘地上填了一塊地,為當時省主席連戰先生前來主持動工典禮準備。

  「增加台灣地區有限國土」為新竹市政府積極參與推動之主要目的,其中填海、取土區之面積及土地使用目的,於環評過程中幾經變異,開發的必要性、急迫性及可行性再再被環評委員質疑。台灣省政府建設廳、省水利局、新竹市政府與省營事業台灣土地開發信託股份有限公司、唐榮鐵工廠股份有限公司及土地銀行三家出資單位成立一個「決策中心」。三出資單位負責籌款開發,並期售地後由省府負責歸還成本,並給15%的代辦費;省府與竹府原計畫分別取得20%的土地, 1997年3月3日決策中心取得行政院函准,完工後可辦理新生地所有權登記。

  回應連戰的動工典禮,新竹鳥會在同一地區籌辦1992港南秋候鳥季,便以「即將消失的新竹市水鳥樂園最後一瞥」為主題,並請民眾填寫「連署書」,籲請政府機關保留香山海埔地作為自然生態水鳥保護區。並試圖喚起民眾的環境意識,活動雖熱熱鬧鬧展開,鳥友們心裡卻淒淒然。

  那一刻我的心情焦慮、沉重而篤定,篤定這是一場智慧之仗,絕非白布條抗爭可以了事。

  雖然同年稍早的6月8日,李登輝前總統曾致函聯合國之1992年地球高峰會議,表示「保護自然環境、維護生態平衡,以求世代持續利用是中華民國環境保護的目標」。反正,「一句環境保護,各自表述」。

◇竹鳥公

  濕地對維護生態系統平衡之重要性無庸置疑,而濕地保護在全球環保議題上早已躍升與臭氧層、熱帶雨林及瀕臨絕種野生動植物之保護並列為四大課題。

  回頭看自1992年香山案計畫草案一出爐,台灣省政府隨即決定於年底動工。8月21日台灣省政府建設廳,召開新竹香山區海埔地造地開發計畫環境說明書審查會,與會環保署邱技正表示,工業使用造地應進行環境影響評估。當時省主席連戰亟欲拉抬政績,由以開發海埔新生地為一生最大願望的許文志來主導香山案,一再要求快辦,並希望在童市長任內開發。9月18日環保署發文台灣省政府,裁定香山案審查得進入第二階段環境影響評估。然建設廳長許文志於10月30日本案土地利用方案座談會上,仍聲稱不必環評,環保署邱技正的意見不能代表環保署,將會同童市長拜會環保署長,如此方能符合時程;該案是國土開發重要里程碑,李登輝總統也十分關切,只要在造地填土時做環境說明。

  11月9日竹鳥公發函中華民國總統 李登輝先生,為請釋疑,總統於6月8日致函聯合國1992年地球高峰會議之電文內容是否真為我國之國策?

  11月10日竹鳥公發函省府建設廳廳長許文志、省農林廳、省漁業局、環保署、農委會、省議員張蔡美,敬請貫徹李總統先生所揭櫫「保護自然環境與維護生態均衡,以確保後代有可用資源」之國家政策。

  所幸,11月10日省府決定遵照環保署意見做二階環評。

  省建設廳及竹市府在環保署要求下,於1993年元月15日假市府綜合大禮堂舉行計畫之環境影響說明書公開說明會。會中主持人之一的童市長,多次以「學者專家多長篇闊論,以後再找時間詳談」等詞,阻擋或中斷新竹鳥會與新竹市公害防治協兩會學者、代表等發言。
香山案起動後,政府各單位與地方環保團體及關心人士可如同鴨子滑水,各自為香山案卯足了勁,明暗各顯神通。其中1992年11月2日行政院核定「加強推動環境影響評估後續方案修定本」認定環評審查機關為環保署,是一關鍵。

  而打從香山案出爐,竹鳥即召開幹部及理監事會議,共識欲傾全力挽救香山潮間帶,積極發函包括總統府的中央、地方政府及民意代表等相關單位表達鳥友關切之意是為策略之一。竹鳥字第810806號糾正函首先發難,表示香山海埔造地案將破壞生態平衡,並見諸媒體。隨後,由「竹鳥公」字號發函,並開啟竹鳥公之奮鬥史,是一里程碑。

  1993年末新竹市長童勝男在準備競選連任前夕,李雄略老師主筆新竹鳥會發行《竹鳥評論》,以生態十問四位市長候選人,期提供市民選出最重視生態保育,能使竹市有限的自然資源生生不息,千秋萬世,直到永遠的市長。惟「生態十問,且看市長候選人怎麼說」中那位唯一未作答,且強調現代版愚公移山之必要性的童勝男連任,令鳥友扼然。

◇事先防範比事後抗爭有效

  90年代初期,台灣正面臨保育名聲惡名昭彰的情境。台灣因澎湖沙港屠殺海豚、犀牛角及老虎製品等事件,觸怒英國綠色團體於媒體買廣告,呼籲拒買「Made in Diewan」。「最後的黑面舞者」經劉克襄於1992年4月12日中國時報人間副刊曝光後,震撼了台灣政府、保育界及民眾。然年底又發生3隻黑琵慘遭射殺事件。

  香山案即始於台灣那處境尷尬的年代,而以現有法令把關,理性並訴諸科學數據,不輕易綁白布條,以專業知識對抗政府的技術官僚,再透過官僚體制的分工與分層負責,讓政府部門互相牽制,以時間換取空間,是香山團隊向來堅持的環境保育原則。

  中華顧問受託辦理香山案二階環評後,陸續洽詢王、陳兩位老師及黃姓鳥友之承接鳥類調查意願未果,繼而直接找上鳥會門來。基於前述的態度與立場,一度新竹鳥友欲以對照組的方式進行鳥調,監督香山案環評品質。最終決策成員共識到,與其讓其他人承接,不如由最瞭解本地環境者來執行,但一定要進行一整年度完整而嚴謹的調查,儘管中華顧問有結案壓力;我們依據調查資料客觀地統計分析的結果,要能完整的表達於中華顧問往上提送的報告中;決策層預期會有漂亮數據,將可合法成為我們力爭的基石,與中華顧問理性協商,並將原則化入合約中。其間幾經轉折,詳請見當時郭承裕理事長所撰之「香山案近況報導」一文。我們的尚方寶劍是於合約中載明,中華顧問在運用竹鳥之調查分析評估報告,彙編成環評報告書之成果時,應先知會新竹鳥會。

  也因此合約附款,最終中華顧問無法掛羊頭賣狗肉,無視於竹鳥依調查之分析、結論與建議等內容,此點值得善意環評調查承接單位借鏡。與其事後抗爭不如事先防範,將意見事前表達在正式文件中。沒有人可以說:「我們找鳥會參與,鳥會拒絕,只會在事後反對。」
而清大動機李雄略教授在評估範疇界定的環節上積極提案,亦為致勝要點。

  就在環評鳥類調查期末報告後的第二天,1995年4月16日新竹鳥會以「關懷鄉土」為主題,透過【歡樂及悲情小水鴨】的訴求,舉辦1995港南春候鳥季,讓新竹市民共同來關心,孕育著無數生命力的香山潮間帶。參與市民人數超過7000人。

  事實上,1992秋以來,鳥友每每巧思用勁的舉辦各次春秋候鳥季,無非是想趁機讓市民透過親近自然來,體驗新竹沿岸生態之豐富,化自然生態保育行動於環境教育之中。

◇籌組香山團隊

  猶記1982年任職工業技術研究院時,同仁帶我到南寮海水浴場踏浪看夕陽,體驗柔細的沙、輕撫的浪、醉人的落日,之後那片沙灘便成為我生命中的記憶,鮮活在我心中。

  值此世紀交替之際,回想走過香山案,是什麼動力讓我一頭栽入?說穿了,不過是那片寬廣平坦的海灘引我入戲罷了。雖然當時的我渾然不知,那將是絕響。這齣保育戲碼被打鴨子上架,誠徵編劇、演員、籌組香山團隊,因竹鳥公單打劇已不合時代潮流。

  1995年6月,開發機關完成本案環評報告書初稿,並於9月15日舉行新竹香山區海埔地造地開發計畫現勘及聽證會,會中深覺,是結合新竹地區所有關心香山案的朋友共同做點事的時候了。獲郭承裕理事長支持,當下邀約幾位會後有空學者,到大自然野趣店續談,這是日後香山團隊組成之濫觴。

  也因此,香山案有機會由號稱無需環評與1992年底動工;延宕至20世紀末的倒數第13天,環保署以認定「不應開發」做為初審結論;21世紀的第17天送審查委員會;最後在環保署於2001年2月15日作成審查結論公告,正式完成終止香山填海造地案的環評法定程序。

  值得一提的是,近10年前為香山案第一個發聲的,是國立清華大學自然保育社(籌備處)在1992年3月集會抗議,惜當時此學生社團行動並未形成強有力的輿論。繼而,清大研究助理符永遨經黃提源教授帶領訪談香山當地居民,於4月份出版的第9期新竹風中寫了一篇報導「移山填海的現代愚工香山海埔地開發計劃的省思」,則是香山案媒體論述的始作俑者。

  符永遨說:「自然景觀的形成和生態的平衡需要億萬年,而現代的水泥工程卻只要千萬分之一的時間就可以將它完全改變。一紙政策的施行所改變的不僅是億萬年的生態,更重要的是當地居民未來的命運。」

◇態度決定我們要走的方向

  話說一夥人野趣店相談甚歡,力量整合已是共識。聯繫再聯繫,郭承裕將之定位為「新竹客雅溪口濕地規劃」的第一次籌備會於1995年12月20日召開了,陸續的討論會中,我們從規劃一個比工業區開發案更讓市民接受的願景談起。一開始就跳出止於反對的思維,以呈現當地特色如牽罟、螃蟹、觀光牡蠣場…等文景觀為經,維持海岸自然濕地景觀為緯,天馬行空的構思新竹海岸線遠景。感謝當時任職於中華工學院的梁明煌老師幫忙整理討論的成果。

  現勘及聽證會後至第一次香山願景會談間,李雄略老師基於新竹香山海埔地填海造陸計畫是新竹市空前絕後的海岸工程大案,其成敗對新竹市的未來有極深遠的影響,不可不慎,主導「民間版環評審查意見」的編製。這對香山團隊的運作起了很正面的熱身作用。

  由新竹市野鳥學會、新竹市公害防治協會、新竹文化協會、台灣綠色和平組織,共同聘請具有相關專長的專家學者二十餘人組成「新竹地區民間團體環境影響評估聯合審查小組」,以為香山案之環境影響評估把關。經聯合審查小組委員費時月餘,對香山案之「環境影響評估報告書初稿」進行詳細的審查,完成民間版審查意見,供有關單位參考。是香山團隊展現專業知識以對抗政府技術官僚的具體文獻,其中包括了程序問題、地形地貌、漂砂、陸域生物、海域生物、社會經濟、相關計畫、地質及土壤、水資源及替代方案等評估範疇,是一份有系統且非常嚴謹質疑的報告。

  之後,所有的環評會議我們都於會前會,共謀這場聖戰的大小策略、沙盤推演及分工。香山團隊成員幾經演變,不變的是幾個團體代表的團結與無私,包括新竹市野鳥學會、新竹文化協會、新竹市公害防治協會及台灣綠色和平組織,當然在地居民亦在行列中。

  那時新竹文化協會執行秘書楊綠茵,因她在清華大學社人所的碩士論文「國土開發之環境社會學分析-以新竹香山區海埔地造地開發計畫為例」中,藉由田野調查,得知當地居民普遍之意見,進而提出『是誰獲利』的疑問,她的推論直指:填海只是幌子,真正目的是挖掉土方後被剷平的丘陵地。當時這個意見因有碩士論文為基礎,獲得關心人士的支持。香山團隊有了更堅強的理由,確定的告訴世人,我們不是為反對而反對,我們反對的是:不正義的少數人用破壞生態而獲利。綠茵也是香山團隊的靈魂人物之一,因為她的穿針引線,讓新竹地區社團得以更緊密的整合。

  1996年3月25日第一次環評初審會展開,我們ㄟ了新竹文化協會林志成建築師與綠茵,把團隊討論了三個月的「香山計畫的發展構想」製作成彩色掛圖,提供委員們零方案的可能思考。

  猶記那天環評會後,馬以工委員邀新竹朋友吃晚飯,等菜喝茶時馬委員探詢我們對此案態度的底線。過了好一會兒,心中嘀咕著怎麼都沒人要說話,就在我快忍不住之刻,「全部不開發」是彭明輝老師發聲,把我已到喉頭的話語說出,才鬆了我一口氣。

  態度決定我們要走的方向,也是從那刻起我一直敬重著彭老師至今。◇


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