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台灣西台沿海濕地公園之規劃與管理芻議 高明瑞 & 彭仁君 國立中山大學企管系所 摘要｜沿海濕地之重要價值｜台灣西南沿海濕地環境描述｜濕地公園之重要性和初步構想｜可能之問題和爭議｜參考文獻 台灣西南沿海濕地主要包括草澤、鹽田、河口、灘地等環境類型，由於上游河川帶來豐富之有機與無機營養物質，因此具有極高之自然生產力，並蘊育大量的水生與陸生的生物物種，這些優良的自然資源與生態環境，長久以來便受到沿海居民的善加利用，並賴以維持生計。 除了漁業生產與製鹽等重要民生經濟效益外，西南沿海濕地並具有地下水位調節、防洪、海岸保全、水質淨化、提供野生動植物生境等多項影響公眾效益的重要功能。因此這些珍貴濕地的積極保育便極為重要。 但由於近年來開發壓力極大，為保護這些沿海濕地，便陸續有提議建立濕地公園之方案，以達到不破壞珍貴資源環境，卻能繁榮地方之雙贏策略。為能讓濕地公園之方案，經由具體妥善的經營管理措施，以落實濕地生態環境保育之目的，因此，本文將由公眾參與之方式，提出濕地生態公園之規劃與組織管理的擬議架構。 １．濕地生態系統具有之整體功能 隨著海洋潮汐形成了沿海濕地環境與濕地生態系，包括了海岸沼澤、泥質灘地與紅樹林沼澤等類型。西南沿海濕地生態系具有地下水位調節、防洪、海岸保全、水質淨化、提供野生動植物生境等，多項影響公眾效益的重要功能。因此，這些濕地的積極保育便極為重要。 ２．國際候鳥之遷徙中際站與度冬棲地 台灣位處西太平洋北半球列島的中樞位置，西部沿海的濕地生態系提供國際遷移型候鳥之遷徙中際休息站與度冬棲地。台灣現有開發殘存後之關渡、香山、大肚溪口、鰲鼓、七股等沿海重要溼地，已是國際候鳥不可缺少的棲息地。這些龐大的候鳥中有不少是瀕臨絕種的鳥種，其中以黑面琵鷺最為珍貴，受到國際指名保護，如果將這些候鳥的棲地任意破壞或改變，造成其滅絕，則在現今國際上普遍的保育風潮下，台灣將背負國際候鳥保育殺手之罪名，對於台灣的形象將會產生極其不利之影響與後果。 ３．近海民生食用魚類之生長場所 台灣西南沿海濕地由於上游河川帶來豐富之有機與無機營養物質，因此具有極高之自然生產力，是沿海漁業資源之重要生長與繁殖場所，如魚類與蝦、蟹、貝等甲殼類。這些漁業資源為每日民生食用魚類之主要來源，如果它們的生長繁殖場所受到污染或破壞，將造成漁業資源之枯竭，影響沿海漁民生計，而受污染的魚類等產品更將危害廣大民眾的身體健康。 台灣西南沿海濕地包括泥質灘地、河口、潟湖、紅樹林沼澤、草澤和人為的鹽田與魚塭等環境。依序分別將其介紹如下： １．泥質灘地 泥質灘地是台灣西南沿海濕地的主要類型，其形成原因主要由於河川帶來大量的沉積物以及旺盛的潮汐堆積作用結果（施學銘，1994）。其中，嘉義鰲鼓海灘濕地主要由年輸砂量2.35百萬噸的北港溪與年輸砂量0.83百萬噸的朴子溪帶來之沉積物形成，台南七股海灘濕地則主要由年輸砂量31百萬噸的曾文溪帶來之沉積物形成。 這些泥質灘地由於大量沉積物堆積，形成具緩和坡度之大面積海埔地，加上其中含有豐富之有機物，因此，孕育形成優良之海岸生態環境，具有極高之生產力。在這些泥灘地上有各種蟹類、貝類、沙蠶等無脊椎動物，淺水亦有各種魚苗與底棲動物，吸引多種鳥類覓食。潮間帶灘地並為虱目魚苗生產和文蛤牡礪等淺海養殖之重要產區。 ２．河口 河口為海水與淡水交會地帶。台灣由於山區地形陡峭，河水帶來大量的泥沙與有機腐植質，使西南出海口附近與沿海形成大片的泥灘地以及沙洲。河口附近海域成為紅樹林之重要生育地，為仔稚魚與多種魚類之孵育場所，生產力極高。 ３．潟湖 潟湖為由離岸沙洲或堡礁（barrier reef）與海岸圍成之水域。可儲存多餘排水調節水量，降低洪水為害或海水倒灌。潟湖也為魚貝類之孵育生長場所。潟湖會經由泥沙沉積作用，逐漸演變為草澤地。因此，潟湖在海岸地區具有重要的生態環境功能，可作為海岸生態變遷教育之戶外觀察教室。 台灣的潟湖大多數已被利用作為鹽田或魚塭，也有成為淺海養殖場。現存的潟湖大多數都分布在西南沿海地區，例如：嘉義地區有外傘頂洲、好美寮潟湖區；台南地區有北門、七股、曾文溪口、四草潟湖區。這些潟湖多數已被規劃要填平開發作為工業用地或作為港口，由於全球環境變遷海水上升加劇，這些工程應該謹慎考慮這些因素，再做進一步之評估。 ４．紅樹林 台灣紅樹林分布於整個西部海岸，原有六種中現只剩下四種（海茄苳、水筆仔、欖李、五梨跤），北部以水筆仔為優勢種，南部則以海茄苳佔90％以上為主要種類（薛美莉，1994）。西南沿海現今保有較大面積紅樹林之區域為：嘉義縣布袋好美寮保護區；台南縣八掌溪河口屬北門沿海保護區；台南縣急水溪北門；七股溪兩岸及沙洲。這些紅樹林常具有耐鹽性之拌生植物，有些為珍貴特有種類，區內並有多種蟹類、貝類及鳥類。紅樹林林相優美，可將之大面積保護或復育，設為紅樹林觀賞區，並作教學研究之用。 紅樹林近年來面臨被開發剷除危機極大，如海埔地開發、港口闢建、工業區開發與道路工程等，加上多數河川與海域污染嚴重，更增加紅樹林之生存壓力，造成紅樹林生態系的整體瓦解，如台灣原有之紅茄苳與細蕊紅樹兩種便已滅絕消失。 ５．鹽田和魚塭 鹽田主要分布於台南縣布袋、北門沿海，土地屬於台鹽所有。台灣西南沿海地區幾乎滿布各種養殖魚塭，飼養虱目魚、花跳、臚魚等多種經濟性魚種，產值高，為沿海居民之經濟依靠。魚塭也為部份鳥類之覓食場所；秋天收成後，放水曝晒的虱目魚池，鳥類群聚爭食其間（翁與曾，1994）。 由於近年來開發壓力極大，為保護這些沿海濕地，便陸續有提議設立濕地公園之方案，以達到不破壞珍貴生態環境，卻能繁榮地方之雙贏策略。在西南沿海地區中，現有濕地公園提案主要有二：（1）鰲鼓濕地生態遊憩公園（高等人，1995）－其範圍北起北港溪，南達六腳大排水溝，東起臺17公路，西至臺灣海峽，面積約為1500公頃；（2） 七股濕地國家公園（翁與曾，1994；林與黃，1995）－其範圍北起嘉義縣好美寮保護區之龍宮溪，南至台南市鹽水溪止，東界起自台17號公路，向西抵台灣海峽水深20公尺之海岸水界。 為能讓濕地公園之方案，經由具體妥善的經營管理措施，以落實濕地生態環境保育之目的，因此，本文將由社區與民眾參與之方式，提出濕地公園之規劃與組織管理。以下首先敘述設立濕地公園之重要性，再探討以社區與市民參與方式之規劃與管理組織管理之方法。 １．公園設立之重要性 濕地公園可以保護沿海優良的濕地生態環境。而若是設為工業區，首先，其工程建設除將徹底破壞改變沿海生態環境與其生態功能外，日後長期不斷之工業廢水，將大量污染沿海海域，造成漁業資源枯竭，受污染的魚類產品更是沒人要購買食用；而工業區所需之大量水源，將由開闢水庫提供，但水庫截斷砂石輸送，大幅降低河川原有供應補充海岸沉積物之數量，此將使海岸沖蝕作用更為顯注，加速海岸線的流失。 經由適當規劃與管理，設立濕地公園則具有維護生態環境與促進地方發展之雙重功能，台灣具有海域環境的墾丁國家公園就是一個很好的例子。墾丁國家公園設立後，其優良的自然生態環境在國家公園單位保護經營下，吸引極高數量的中外觀光客，促使觀光旅遊業的蓬勃發展，並帶動附近及沿線鄉鎮的商業發展。國外具有更多成功的例子，近如香港的米浦濕地自然保護區，在1990年，有超過兩萬人參加其觀光活動，另有七千名教師與學生參加其教育考察團。在日本有更多利用濕地自然資源之例子，如位伊勢灣潮間帶的彌富鳥園，每年有七萬民遊客；位東京灣西海岸的大井野鳥公園，平均每週就有兩千民遊客。從這些例子可知，設立濕地公園為一無煙囪工業，除可直接帶動地方繁榮外，更可透過自然生態資源的保護與經營管理而獲得觀光與教育研究之功能。 台灣西南沿海自然資源豐富，其中世界級的珍稀黑面琵鷺更以台灣所具有族群數量最高，在1995年，全世界具有約430隻總數中，到台灣度冬的數量便達到286隻，佔67％之多。建立濕地公園可保護珍貴的自然資源，並可帶動地方之觀光遊憩業，促進地方繁榮。 ２．土地分區規劃考慮因素 濕地公園是透過優良的自然生態、人文傳統與獨特景觀等資源，作為遊憩（recreation）、教育與觀光等之合理永續利用，因此，其前提必須要能完善的維護其生態環境。但是，當地居民和一般民眾對於濕地公園的利用需求，卻是規劃上一個重要的影響因素。綜合各項考慮因素加以完善的規劃，才有可能讓濕地公園之計畫獲得成功。以下為濕地公園土地分區規劃需要考慮之幾項因素： 1.環境組成 濕地生態系由於生產力高與及環境的多樣性，提供很高的漁業產值，以及野生鳥類動物的生長。沿海濕地公園範圍內包括： （1）漁業資源區－淺海養殖與撈捕等。 （2）生態敏感區－泥灘地、草澤濕地、紅樹林沼澤、沙洲與潟湖等自然環境，以及野生動植物生長棲息活動地。 （3）農漁業生產用地－魚塭、鹽場、耕地。 （4）村落、魚港、林地、保安地在七股濕地範圍內，其中，有一萬公頃水產養殖面積，鹽場2584公頃及潟湖有1700公頃。因此，可按照其不同環境與利用，對其進行基本的環境分區。 2.生物資源之生存環境條件 漁業性資源與自然生態資源都屬於生物性資源，它們的共同特性是對於生存環境條件的要求十分嚴格。由於水為濕地的主要組成，而水是極佳的溶劑，任何的污染物都容易經由不同途徑進入水體，再透過食物鏈進入生物體內，造成其死亡或累積有毒物質於體內。人類活動對鳥類的產卵、孵化、餵食，取食與活動的過度干擾，會迫使鳥類換巢、遷移、或拋棄稚鳥，最後將造成生物物種多樣性及結構的改變。 因此，必須將生物資源的重要棲息生長環境劃為核心保護區，而緩衝區的劃設範圍，除了能維護多數生物性資源的基本環境條件免於破壞污染外，更應避免敏感性動物受到人為之干擾。 3.海岸環境變遷 由於全球增溫造成海水上升，加上超抽地下水造成沿海地層大幅下降，使沿海環境面臨極大壓力。生態核心保護區可能因環境變遷而移動，需要預留較大的緩衝空間，來減低環境改變對於生態的衝擊。 4.當地民眾意願 濕地公園的分區規劃，主要可依照上列三點進行，然而，在沿海濕地公園包含極高比例的漁業利用，這些漁業經營為當地居民重要的生活經濟來源，因此，必須考慮當地民眾意願與配合，作為整個規劃的重要參考。在美國已明確將民眾意見納入生態系的經營管理工作中（Jensen & Bourgeron, 1994）。 5.專家群整合規劃 濕地公園函括生態學、水文地質、漁業、環境管理與遊憩經營等領域，其規劃必須結合各領域專家共同完成。 ３．濕地公園之公眾參與式（Public Participation）組織管理架構 以自然生態環境為主題的公園，其遊憩經營要兼顧環境負荷、生態保育與遊客教育，這是一個需要細心經營規劃的整合性工作，而這有賴於組織內不同單位的密切溝通協調，甚或須經由多方領域專家的共同合作。這是因為其組織的經營對象是一個自然生態體系，自然生態體系有複雜的生物與非生物組成與作用關係，對其進行各種經營管理，必須有良好的科際整合與互動。因此，其組織須建立在現代的開放和整合的系統上，且組織內部各次級系統必須維持良好的互動關係。 現代的組織理論已走向開放系統，重視組織內各分子的互動，而且注意組織與環境的互動。但是以現行台灣國家公園組織為例，它仍是一個傳統科層的組織型式（圖1），它的設計傾向一個傳統封閉的型式（圖2）（高，1994），組織內各單位欠缺良好有效的互動。 圖1 組織理論的發展演變（高明瑞，1994）
圖2 台灣國家公園現行組織結構（高明瑞，1994） 近年來，台灣的民間社團發展頗為蓬勃，如地方的野鳥、紅樹林、植物與濕地保護等社團，他們積極與大學學術單位合作接辦政府委托之調查研究計畫，對於地方的各種野生生物與漁業資源，具有相當程度的瞭解。因此，濕地公園組織應該設計成一開放互動式之型態，讓民間各種相關社團能夠參與其經營管理。這種作法在國外已有許多例子，如德國巴伐利亞阿爾卑斯國家公園委員會內，在其28個委員會成員中，中央與地方政府代表8人；學術界7人；其餘則由13個民間社團代表組成。這些社團屬自然生態保育的有2個，愛山與愛林的有3個，其餘有魚撈、放牧、景觀庭園、旅遊、工業、健行、救難各一個。 本報告提出一個濕地公園經營管理體系（圖3）之建議方案。此濕地公園的重要決策與經營方針主要由專家與代表組成的委員會共同決定，委員會分別對規劃、遊憩教育、研究保育、經營管理四項工作進行決策與經營方針之擬定。組織內分為遊憩經營、解說教育、研究、生態工程、保育、與管制等六組，各組可依其職掌，共同參與委員會召開之有關會議，並負責執行有關之業務。各組可和學術、民間社團等合作，共同推動相關之工作。處長負責整個組織的運作與政策執行。副處長主要負責遊憩經營和解說教育兩組之工作。另設行政秘書室負責會計與行政等工作。 圖3 濕地公園公眾參與式組織管理體系 １．魚塭轉型 養殖魚塭由於佔地面積極廣，因此，無論從其土地所有權和使用權問題來考慮；或要解決其大量抽用地下水，造成地層嚴重下陷問題而言，都是設立濕地公園要面對的一個重要課題。本報告建議可將現有魚塭作以下利用：(1) 復育成人為沼澤濕地，吸引鳥類棲息，形成鳥類觀賞區；(2) 譬設觀光湖泊，兼作蓄水水庫之用；(3) 建立垂釣池塘專區。這些區域可開放給民間收費經營，發展成戶外觀光遊憩產業。 ２．實施生態工程 海岸與河川具有重要的自然維護功能，對於有危害性的防洪與防止海水倒灌等工程，宜根據水文地質之研究結果，進行生態性工程。避免不必要的水泥堤防結構，並且不要做大規模的疏濬填土工程，以免過度改變原有的生態功能。 林素貞、黃莉琳。1995。由多個國家公園之規劃系統探討七股濕地國家公園成立之相關課題。第八屆環境規劃與管理研討會論文集：75-83頁。 高明瑞。1994。自然資源保育與管理。淑馨出版社。 高明瑞、彭仁君、程建中。1995。嘉義鰲鼓沿海濕地的生態保育規劃研究。第二屆海岸濕地生態及保育研討會論文集。中華民國野鳥學會。 翁義聰、林昆海。1994。台灣海岸地區生態敏感帶保護區劃設原則之探討。第一屆海岸濕地生態及保育研討會論文集。中華民國野鳥學會。 翁義聰、曾瀧永。1994。催生濕地國家公園：台南七股濕地國家公園計畫綱要。大自然第46期：94-99頁。 薛美莉。1994。台灣紅樹林及其生育地現況調查。生物資源研討會。台灣省特有生物研究保育中心。 Clark, J. 1989. Coastal Ecosystems : Ecological Considerations for Management of the Coastal Zone. The Conservation Foundation, Washington, D. C. Jensen, M. E., and P. S. Bourgeron. 1994. Ecosystem Management: Principles and Applications. U.S. Department of Agriculture, Forest service. Woodley, S., J. Kay, and G. Francis. 1993. Ecological Integrity and the Management of Ecosystems. ST. LUCIE Press. Heritage Resources Center, University of Waterloo, Canadian Parks Service, Ottawa. |