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WETLANDS 我應設置海洋專責主管機關 邱文彥 國立中山大學海洋環境及工程學系副教授、海洋台灣文教基金會執行長 行政院所提「海岸巡防總署組織法」草案，將 在立法院進入最後的審查階段。由於該一機關擬併警察、關務、軍職、文職等人員於同一機關，而形 成所謂「軍文併用」的新制，顯然與我國憲法中文官「考試任用」的制度有所違背，如果遽然通過這 項法案，讓數以萬計的軍職人員一夕之間「換穿文服」，有否違憲，恐不無疑義。究竟我國應該設置 何種海洋管理機制，實應審慎研酌，不宜為了減編軍職人員，因人設事，反而壞了國家長治久安的應 有體制。 「聯合國海洋法公約」從一九九四年十一月正式生效後，全世界各國均 積極建立海洋管理機制，如火如荼地保護海洋之際，我國又有多少具體作 為或回應？二十年前，海洋界即建議政府應成立海洋管理的「專責機關」， 主要是有鑑於台灣臨海的地理特性和海洋資源對於國家發展的重要性。但言者諄諄、聽者藐藐，此一建議始終未被重視。今天，好不容易準備成立 一個與海洋及海岸管理相關的執法機關，可惜的是，海巡總署籌設的目的 卻狹隘到只針對走私、偷渡，與國際間「保護海洋」的主流思潮完全不符； 走私偷渡猖獗到今天的地步，其實與過去的怠惰或不作為有關，而這種消極因應又與我國模糊的「兩岸政策」有 關，使得執法人員「抓也不是、不抓也不是」。當年以走私偷渡理由由警 總改制為海岸巡防司令部，績效如何？今天依樣畫葫蘆，同一批人「又 換個招牌」，走私偷渡真會減少？因此，海巡總署一案的基本思維模式， 還是頭痛醫頭、腳痛醫腳，完全以「問題導向」為依歸，缺乏強調海洋保 護與永續發展「目標導向」的積極作為。 從海洋強國的體制來看，美國在將近三十年前就制訂了「海岸地區管 理法」，並設有研發執法能力極強的「國家海洋及大氣總署」；加拿大公布了「海洋法」，同時將海岸防衛隊納編 進入「漁業及海洋部」；中國大陸制訂有「海洋二十一世紀議程」，設置了「國 家海洋局」，並於最近歸併為國土資源部內；馬來西亞著重協調統合，因 此在內閣中設立有「國家海洋委員會」。台灣四面環海，但從體制上來看，我國一向「重陸輕海」，君不見中華民國的法律中，有多少與海洋事務 有關的？就以「水污染防治法」為例，「海洋」被明文定義為「水體」的一環，但相關規定中卻偏重陸域河川；外海一旦發生污染，環保署沒有船隻可以執法，水上警察局目前尚無污染防治專業，商港主管機關只管其商港港口範圍內的防污工作，地方政府缺錢缺人，如果要求中油公司配合，中油可 能以私人部門為由「歉難配合」。在這種情況，試問如何在第一時間內清理 海域油污？因此，現行機制中，台灣缺乏海洋的專責機關，權責也極為不清。即便有相關法規，也不過「沾個邊」而已，鮮少正視總體海域事務 的。 過去對於新設機關，普遍認為「並不容易」，原因是要增加預算、增 加員額。然而，海巡總署一設就統編了大約二萬的員額。設置機關應該要 針對國際趨勢、國家發展和統合國內相關建議，「由下而上」地建立共識。 我們發現，海巡總署的建立，「由上而下」地展露了強烈的意志，完全失去民主社會的共識決策的「程序正義」。 因此，「因人設事」恐怕是較好的解釋！從「凍省」的經驗來看。過去省 級機關如今全部併入中央，現行作業中不但隸屬、權責紛亂不堪，很多中央事 務一下子更增加數百人員，反而形成人力資源的浪費或無效運用。因此，「行 政績效」應該是新設機關最重要的考量，海洋專責機關尤須有整合協調、永續發展的「總體觀」。 今天討論設置我國海洋專責機關，無論其為專責部會，抑或協調委員會，應該是一個極佳的時機。政府仍舊可以依據無須增加預算員額的既 定原則，「整編」現有機關的專業人員，而成立一個具有績效和永續發展 保護海洋的專責機關。我們認為，海巡總署一案如果便宜行事，無疑將嚴 重破壞我國憲法所建立的文官制度，不無違憲之虞。以所謂「黨政協商」促 成本案通過，未來很難沒有「利益交換」的質疑，能不慎乎？如果非設海 巡總署不可，我們建議乾脆擴其功能，增補有關資源保育、利用管理和 研究發展等攸關海洋永續管理的周延機制，改為設置一個長治久安的海洋政策與事務的主管機關，為台灣善盡沿海國保護海洋的責任，智慧永續地 利用海洋，真正向「海洋大國」邁進！ ◆ （原刊載於「自由時報」，2000.1.2.第十四版） |