WETLANDS IN
TAIWAN 10

台灣濕地保護的觀念及其隱憂

邱文彥副教授

國立中山大學海洋環境及工程學系


一、前言

台灣的地形地貌極富變化,因而形成多樣化的生態與環境系統。一個面積三萬六千平方公里的蕞爾小島,卻擁有自高山林野到平原河口都有的地理景觀,以及由寒帶到熱帶兼具的完整生物相,在全球並不多見。以台灣海岸的地形和成因而言,東海岸是歐亞和菲律賓兩大板塊作用下所形成的陡峭海岸;北部海岸係大屯山系所蘊育的火山岩海岸,灣澳奇岩甚多;南部墾丁半島是珊瑚礁岩岸,熱帶風采畢現;而西海岸則以沙質為主,侵淤互見,動態十分明顯。由於西海岸連接平緩的大陸棚,台灣西部廣大平原復多西流入海,於是水流和緩、養份匯聚的海陸交接處,遂形成無數的河口、潟湖、沙洲、沼澤和海埔地等濕地。我們何其有幸,擁有這樣豐富多樣的濕地資源!濕地保護,毫無疑問是台灣每一個人的責任。

以往,人們多認為濕地不過是一個蚊蚋叢生的「爛泥巴地」,一種「廢棄之地」,或是「亳無價值的土地」。這種偏差的「慣性思維」,造成長久以來全球濕地面積大幅的被破壞減縮,成為人類無法彌補的損失。事實上,許多文獻都已有詳細的論述,濕地確實具有多方面的功能與利益。例如,亞洲濕地局(Asian Wetlands Bureau)出版的「濕地的利益(Wetlands Benefits)」,就詳述了濕地所提供的功能、服務或貨品等有形無形的利益,包括:調節水量、穩定海岸、便利交通、淨化水質、提供棲息場所、生產魚蝦木材、具有景觀文化意義,以及維繫自然過程和生物多樣化等。這些功能或利益可能是在當地(on-site)直接產出的,也可能是惠及他區(off-site)的;更重要的是,濕地這些功能或利益但對前當代人類意義非凡,也直接間接地攸關後續世代的褔祉。所以,現存濕地的確保和已被破壞濕地的復育,目前在國際間獲得了普遍的重視。

二、濕地的認知與保護機制

儘管濕地有種種功能和益處,國內現今環境影響評估作業(如「敏感區位及特定目的區位限制調查表」內)也經常提及濕地一詞,但濕地在官方或民間的觀念中,還是問題多多,很值得深入探討與研究。如果依據「特別是作為水鳥棲息地之重要濕地國際公約(International Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl habitat, 1971【又稱Ramsar Convention】)」,濕地的定義和類型含括至廣,包括火山湖、自然湖泊、河川、洪水平原、河口、沼澤、灘地、海埔地、紅樹林、珊瑚礁及海草床等水深不及六公尺的淺海域,以及內陸一些人工的埤塘魚塭,均屬濕地的範圍。然而,台灣過去所稱的「濕地」,無論是類型或範圍,都比上述定義來得狹隘。

例如,以往根據中華民國野鳥學會的估計,台灣濕地的面積約在一、二萬公頃左右,分佈在宜蘭地區的蘭陽溪口、竹安、五十二甲、無尾港;台北地區的挖子尾、關渡、立農、華江橋;新竹地區的港南;彰化地區的大肚溪口;嘉義地區的鰲鼓;台南地區的四草、曾文溪口;屏東地區的高屏溪口、龍鑾潭;以及台東地區的大坡池等共十六個。這種濕地之界定,可能以水鳥群聚為主要考量。此外,根據一九九五年間台灣大學地理系張長義教授的調查,目前可稱之為「海岸濕地」者共計二十二個:(1)宜蘭縣無尾港濕地;(2)宜蘭縣五十二甲濕地;(3)宜蘭縣蘭陽溪口濕地;(4)宜蘭縣竹安濕地;(5)淡水河口濕地;(6)新竹縣新豐紅樹林;(7)新竹市南寮濕地;(8)新竹市香山濕地;(9)苗栗縣竹南紅樹林濕地;(10)台中縣高美濕地;(11)台中港濕地;(12)大肚溪濕地;(13)雲林縣成龍濕地;(14)嘉義縣鰲鼓濕地;(15)嘉義縣朴子溪口濕地;(16)嘉義縣新塭濕地;(17)嘉義縣好美寮濕地;(18)台南縣北門濕地;(19)台南縣七股濕地;(20)台南市濕地;(21)高雄縣永安紅樹林濕地;(22)屏東縣鎮安濕地。然而,上述這些濕地的範圍,多半在溪流河川之出口處,且以紅樹林為主要生態相之代表。換言之,目前濕地的區劃範圍並未包括海埔地或潟湖等較廣泛的範疇。如果將之納入,則台灣濕地的面積,僅加入海埔地部分,即可增加五萬四千公頃以上,濕地總和至少將達六萬五千公頃之譜。

然而,濕地範圍究竟如何劃定,迄今仍有諸多疑問。例如,香山海埔地開發計畫進行環境影響評估審查時,曾引發所謂「香山濕地」和「南寮濕地」如何劃定的質疑。有謂此一濕地範圍過於狹小,或失之武斷,但主事學者則稱此一範圍係屬「核心區」。隨之引發的問題將是:核心區外之緩衝區應如何劃設、緩衝區應預留多大空間,其劃設依據為何?更重要的是,這些僅存濕地夾處在兩處填海造陸的開發區之間,能否保存下來?由此可見,濕地的保護必須和相關機制緊密扣和,以更宏觀和周延的觀點著手,否則恐將成為「獨木撐天」,績效受到影響。

在法制方面,雖然台灣尚無濕地保護專法,但仍不乏相關法條可以援用。例如,依據「野生動物保育法」可劃設野生動物保護區或重要棲息環境;「文化資產保存法」可劃設自然保留區或生態保育區。然而現今機制卻將此一重責大任,交由地方政府「得」視情況之必要,再決定是否劃設保護區。中央政府因此除非緊急而必要,很少主動劃設保護區。如果地方政府有選票和利益的顧忌,那麼保護區的劃設恐怕就遙遙無期了。

因此,在國人對於濕地認知不全,開發者不願放棄其開發計畫,濕地管理權責難以釐清,以及相關機關對於保護區劃設也推拖延宕的情況下,台灣濕地的保護,確實還有相當困難,有待更多的研究和參與。

三、濕地保護的漫漫長路

雖然濕地情況不甚樂觀,但在眾人持續努力之下,有些地方已經推動濕地保護的工作。例如,台北市購買並規劃關渡濕地,宜蘭進行無尾港保育、高雄縣也著手鳥松濕地的規劃。即使關渡一案頗有進展,由過去的保護經驗,我們可以深深地瞭解台灣濕地全面保護之途,還有漫漫前路。以下一些策略,或可提供未來濕地保護工作之參考。

(一)保育運動應有靈活的策略

淡水河系濕地保護的成功,除了拜台北都會民眾意識及知識水準較高之賜外,鳥會鍥而不捨的努力,以及台北市政府的配合意願,實有以致之。當然,其中選票的力量和媒體的焦點,都是促使地方首長願意配合,頻頻曝光與承諾的原因。因此,台灣未來濕地的保護極有必要結合傳播媒體、選票壓力和民眾教育,作更有效的「策略經營」。

(二)加強法學之分析研究

我國既稱為「依法行政」的國家,爭取和保護生態環境,也應該能夠「據理力爭」。此理何在?應在「法」理。未來除濕地的研究調查外,應該有一批人從事專業的法學研究,仔細蒐集分析相關的政策、法規和訴訟程序,必要時以法論法,以法制對抗非法,甚至不惜興訟,以正官箴。

(三)關注濕地整體功能和環境之保全

以往濕地的保護,絕大部分著眼在紅樹林或水鳥的價值上,因此紅樹林似乎成為海岸保護的唯一對象,有水鳥群居的地點,才稱為濕地,似乎忽略了海岸環境多樣性的重要。未來開放的親水空間、開闊的視野和廣大的泥質灘地,不但跟紅樹林一樣重要,可能才是地狹人稠的台灣最重要的資產。以往國內對於濕地和海岸保育,比較注意某一物種保育的問題,以致忽略了整個棲息環境保護的大課題,這種作法應有所改正。

(四)持續濕地之研究調查

由長期工作而言,持續在生態系統連鎖互動(interaction)的調查研究,政府法規的補強研修,監測管理水文、生態與環境系統,落實管理制度和防杜廢污的傾棄排放,無疑是最必要的工作。

(五)落實濕地保護區之劃設

在一個政商如此密切的關係下,如何有所突破,並將濕地保護在各級計畫與決策中,獲得明確的定位,恐怕才是最「治本」的工作。已知濕地必須以科學、客觀的準則,分類劃定,並落實到國土計畫、區域計畫、都市計畫或其他特定區計畫內。開發決策中,有所爭議時,亦應建立一套衝突解決的模式或原則。

(六)持續推動濕地保護之教育宣導

環境倫理和教育,是環境保護工作最為根本的工作。由於國人對於濕地的觀念不清,保護尤其困難,因此持續推動濕地保護之教育宣導,至為重要。

(七)加強國際合作與交流

如果開發者及決策者依然秉持其「控固力」的想法,濕地保護工作要有多大變革,可能仍是「天方夜譚」。在另方面,台灣濕地保護工作還在起步階段,國外經驗交流甚有必要。換言之,贏取國外相關之瞭解、協助和關注,應該是當務之急。國際重要濕地(Ramsar sites)的列管和接受國際監督即是一個可資援引的模式;亦即,台灣重要濕地宜先一步增修納入「亞洲重要濕地名錄(Directory of Asian Important Wetlands)」,俾爭取多方奧援與認知。有關濕地保護之國際會議,以應儘量派員參加,以吸收新知,加強交流合作。

台灣的濕地,正面臨快速滅絕的壓力。西海岸濕地的概況,正哀怨地述說著他們的憂愁。濕地的保護,必須有更多的投入,集思廣益,群策群力。我們深知台灣濕地的保護工作,確係一條「漫漫」長路,但期望它不是一條「茫茫」前路。

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